Video
El desarrollo del Estado de
bienestar en los países capitalistas avanzados: Un enfoque socio-histórico
En "El Leviatán", escrito en 1651, Hobbes asienta las bases del liberalismo político clásico. En este texto fundacional describe a los humanos como seres en un estado natural de igualdad, pero de espíritu egoísta, hedonista y en permanente búsqueda de una posición privilegiada desde la que se puedan asegurar sus objetivos. Los conflictos de interés y las luchas por el poder definen la condición humana como una condición de guerra de todos contra todos, expresada en la célebre frase "el Hombre es el lobo del Hombre" ("Homo homini lupus") (Hobbes, 1980: 51). Sin embargo, el autor deseaba mostrar que la preocupación por el propio interés individual no debería necesariamente llevar a conflictos interminables o a la "guerra de todos contra todos". Para establecer la forma más apropiada de pacto social, Hobbes plantea que los individuos deben renunciar a sus derechos naturales, transfiriéndolos a una autoridad poderosa que pueda forzarles a mantener sus contratos y convenios. Es entonces cuando se forman efectiva y legítimamente laesfera pública y privada, o sea el Estado y la sociedad.
En la esfera política el liberalismo levanta la problemática de cómo sostener un gobierno en un mundo marcado por la persecución legítima y razonable de los intereses individuales y qué forma debía adoptar ese gobierno para ejercer eficazmente su función. Locke y Montesquieu postularon la creación de límites al poder político legalmente establecido en el Estado, mediante derechos irrenunciables de los individuos, la soberanía popular y la división de poderes dentro del mismo Estado. Los sistemas políticos que se van constituyendo durante el siglo XIX seguirán estas ideas, van a ser definidos como democracias liberales y los Estados que en ese periodo emergen se configurarán en concordancia con el carácter adoptado por el sistema político.
Para producir seguridad y reducir incertidumbres, el rol del Estado liberal, según uno de sus mayores ideólogos -el economista clásico Adam Smith- se limitaba a:
La aparición del Estado liberal significó una transformación fundamental. Como describe Polanyi:
Este mercado desregulado, chocó tan violentamente con la sociedad, que casi de inmediato surgieron poderosas reacciones pidiendo la intervención y protección del Estado, exigiéndole, en palabras de Claus Offe, que se preocupe de "cubrir los riesgos e incertidumbres a que están expuestos los trabajadores asalariados y sus familias en la sociedad capitalista" (Offe, 1990: 75). El orden liberal comenzó a adoptar embrionarias reformas, impulsadas desde los grupos excluidos por el liberalismo, que desembocarían en la ruptura de este régimen y la constitución del Estado Bienestar. La llamada "cuestión social", que se expresó en la presión política de los movimientos obreros, impulsó a los gobiernos a cambiar las legislaciones sobre la condición social de la clase trabajadora y el trabajo. Los primeros éxitos de éstos movimientos se dieron en las fábricas, tanto en el norte de Europa, Inglaterra, como en Estados Unidos, logrando pactar nuevas condiciones de trabajo con los patronos y empresarios de la época. Surgen entonces los primeros sindicatos de clase, con el objeto de restringir la libertad de empresa y el libre juego de la fijación de los precios, y negociar mejoras en los salarios y las condiciones laborales. Sin embargo, los sindicatos no fueron los únicos actores en este proceso.
La modernización derivada del Plan Marshall estuvo ligada a una nueva forma de organización política y manejo económico. La mayoría de los gobiernos asumen que no es posible mantener una forma de organización en los mismo términos en que se organizó la sociedad hasta antes de la guerra, que se basaban en la desregulación económica propugnada por el liberalismo.
En adelante, el Estado interviene entregando servicios y beneficios, pero otorgando además una serie de mecanismos y recursos que introducen certidumbre, seguridad y control en el manejo económico. Esta forma de intervención estatal permite superar una serie de situaciones de tensión de las fases precedentes en el Estado. Al período 1950-1970, Hobsbawm lo calificó como la "Edad de Oro" por el crecimiento económico de las sociedades industriales avanzadas de laEuropa Occidental. Las políticas sociales y económicas eran el resultado de los acuerdos negociados entre el Estado, las grandes empresas capitalistas y los sindicatos para alcanzar una especie de "compromiso de clase" o "pacto social" que permitiera mantener la estabilidad y formar un Estado de Bienestar (Hobsbawm, 1998: 270).
Del Estado Liberal al Estado de Bienestar
A lo largo del siglo
XIX hasta la Segunda Guerra Mundial, los Estados occidentales van a sufrir
una transformación radical, pasando de Estados liberales (del laissez-faire o
"mínimo") a "Estados Sociales" o "Estados de Bienestar". El
modelo de Estado liberal parte de la premisa que el individuo se orienta
racionalmente hacia la consecución de sus intereses básicos, definidos en
la forma de derechos naturales: a la vida, a lalibertad y a la propiedad.
En "El Leviatán", escrito en 1651, Hobbes asienta las bases del liberalismo político clásico. En este texto fundacional describe a los humanos como seres en un estado natural de igualdad, pero de espíritu egoísta, hedonista y en permanente búsqueda de una posición privilegiada desde la que se puedan asegurar sus objetivos. Los conflictos de interés y las luchas por el poder definen la condición humana como una condición de guerra de todos contra todos, expresada en la célebre frase "el Hombre es el lobo del Hombre" ("Homo homini lupus") (Hobbes, 1980: 51). Sin embargo, el autor deseaba mostrar que la preocupación por el propio interés individual no debería necesariamente llevar a conflictos interminables o a la "guerra de todos contra todos". Para establecer la forma más apropiada de pacto social, Hobbes plantea que los individuos deben renunciar a sus derechos naturales, transfiriéndolos a una autoridad poderosa que pueda forzarles a mantener sus contratos y convenios. Es entonces cuando se forman efectiva y legítimamente laesfera pública y privada, o sea el Estado y la sociedad.
En la esfera política el liberalismo levanta la problemática de cómo sostener un gobierno en un mundo marcado por la persecución legítima y razonable de los intereses individuales y qué forma debía adoptar ese gobierno para ejercer eficazmente su función. Locke y Montesquieu postularon la creación de límites al poder político legalmente establecido en el Estado, mediante derechos irrenunciables de los individuos, la soberanía popular y la división de poderes dentro del mismo Estado. Los sistemas políticos que se van constituyendo durante el siglo XIX seguirán estas ideas, van a ser definidos como democracias liberales y los Estados que en ese periodo emergen se configurarán en concordancia con el carácter adoptado por el sistema político.
Para producir seguridad y reducir incertidumbres, el rol del Estado liberal, según uno de sus mayores ideólogos -el economista clásico Adam Smith- se limitaba a:
Proteger a la
sociedad contra la violencia e invasión de otras sociedades
independientes"; (...) salvaguardar a
cada miembro de la sociedad de la injusticia u opresión de cada uno de los otros miembros" en la medida de lo posible; y (...)
mantener y erigir ciertos trabajos públicos y ciertas instituciones
públicas. Cuándo el gobierno se limita a esas funciones básicas, una
"gran sociedad"
emerge. (Smith, 2000: 612)
Para poder desempeñar y financiar estas actividades y otras más, este
Estado, debería tener unos ingresos permanentes, los impuestos. Al igual
que Hobbes y Locke, Smith plantea que la búsqueda del beneficio personal
genera beneficios sociales colectivos y el crecimiento económico
sostenido es el resultado de la inteligencia del hombre. Concluye que hay
que liberar la creatividad humana y esta se materializaría en la
competencia y extensión del mercado. Según este enfoque el mercado permite
la armonización de los intereses divergentes sin necesidad de la intervención
del Estado. En ese contexto, la burguesía sintoniza perfectamente con la
idea de libertad y la necesidad de buscar mercados autorregulados,
propuesta por el liberalismo.
La aparición del Estado liberal significó una transformación fundamental. Como describe Polanyi:
El mercado auto regulador era algo desconocido: la aparición de la idea
de autorregulación representa, sin duda alguna, una
inversión radical de la tendencia que era entonces la
del desarrollo. Una economía de mercado es un sistema económico
regido, regulado y orientado únicamente por los mercados. La
tarea de asegurar el orden en la producción y
la distribución de bienes es confiada a ese mecanismo auto regulador. Lo
que se espera es que los seres humanos se comporten de modo
que pretendan ganar el máximo dinero posible: tal es
el origen de una economía de este tipo. (Polanyi, 1989: 219).
Surgimiento de la protección social
Los Estados liberales
durante el siglo XIX, en el contexto de la revolución industrial y
el desarrollo de la producción capitalista, se vieron enfrentados a una
serie de problemas sociales principalmente vinculados a la precarización
de algunos sectores de la sociedad. La fase crítica de este sistema de
mercado auto regulado, coincidió con la creación de un mercado de trabajo, en
el cual los trabajadores estaban condenados a morir de hambre si no eran
capaces de adaptarse a las reglas del trabajo asalariado.
Desde la sociedad
civil surge una respuesta asistencialista: La Iglesia se preocupa por
implementar por la vía de la caridad una serie de instituciones de
beneficencia que buscan ayudar a estos grupos. Sin embargo, en la
Inglaterra liberal se plantea la derogación de estas instituciones
por medio de una ley que plantea la abolición de toda protección social
para incentivar a estos sectores a integrarse en los mercados laborales.
Este mercado desregulado, chocó tan violentamente con la sociedad, que casi de inmediato surgieron poderosas reacciones pidiendo la intervención y protección del Estado, exigiéndole, en palabras de Claus Offe, que se preocupe de "cubrir los riesgos e incertidumbres a que están expuestos los trabajadores asalariados y sus familias en la sociedad capitalista" (Offe, 1990: 75). El orden liberal comenzó a adoptar embrionarias reformas, impulsadas desde los grupos excluidos por el liberalismo, que desembocarían en la ruptura de este régimen y la constitución del Estado Bienestar. La llamada "cuestión social", que se expresó en la presión política de los movimientos obreros, impulsó a los gobiernos a cambiar las legislaciones sobre la condición social de la clase trabajadora y el trabajo. Los primeros éxitos de éstos movimientos se dieron en las fábricas, tanto en el norte de Europa, Inglaterra, como en Estados Unidos, logrando pactar nuevas condiciones de trabajo con los patronos y empresarios de la época. Surgen entonces los primeros sindicatos de clase, con el objeto de restringir la libertad de empresa y el libre juego de la fijación de los precios, y negociar mejoras en los salarios y las condiciones laborales. Sin embargo, los sindicatos no fueron los únicos actores en este proceso.
Los Estados de
Bienestar fueron resultado combinado de diversos factores, entre los
cuáles se destaca el reformismo socialdemócrata, el socialismo cristiano,
y las élites políticas y económicas conservadoras ilustradas. Todas estas
fuerzas políticasy sociales en conjunto con los sindicatos impulsaron reformas
de seguro obligatorio, protección al trabajo, salario mínimo, expansión de
los servicios sanitarios y educativos, y alojamientos subvencionados
estatalmente (Offe, 1990). También influyeron en este proceso
algunas transformaciones institucionales, principalmente el surgimiento de
la democracia de masas con sucesivas ampliaciones del derecho de voto
hasta llegar al sufragio universal. La fase de consolidación democrática del
Estado de Bienestar se completó después de la Segunda Guerra Mundial.
El cientista político
Norberto Bobbio explica la aparición de actividades características del
Estado de Bienestar en los diferentes países como un elemento clave de
corrección del mercado auto regulado y de la mercantilización de la
relación salarial:
Ahora, el mercado autor
regulado y el principio de igualdad tienen exigencias incompatibles entre sí, puesto que el primero exige la no intervención
del Estado y el segundo, por el contrario, postula que
el Estado debe asumir la carga de eliminar todos los obstáculos que objetivamente impiden a los ciudadanos menos pudientes
gozar de los derechos políticos y sociales formalmente
reconocidos. La sociedad trata de defenderse del mercado
autorregulado, que produce miseria, desigualdad,
desocupación y alienación y, a través de la acción del Estado, trata de poner límites precisos al imperialismo de
lalógica capitalista. (Bobbio, 2002:2)
Pero el aspecto más
significativo del Estado de Bienestar no se reduce a la regulación
del mercado, sino que se expresa y se reconoce en el principio de la
seguridad social. A través del seguro social el Estado intervino en las
relaciones laborales haciéndose cargo de la precarización y la inseguridad
que hasta ese momento se expresaron en el fenómeno de la cuestión social.
Estos sistemas de bienestar social se fueron implantando siguiendo modelos
referenciales:
·
El canciller alemán Otto Von Bismarck refrendó tres leyes sociales
respondiendo a las fuertes demandas de los trabajadores, la presión de las
iglesias y de grupos políticos de la época. Estas leyes fueron las
primeras en su tipo y consistían en un Seguro contra Enfermedad (1883);
Seguro contra Accidentes de Trabajo (1884); Seguro contra laInvalidez y la
Vejez (1889). Este modelo de Estado del Bienestar se basa en un sistema de
seguros sociales de carácter obligatorio que efectúa descuentos y
transferencias a la renta del sujeto que está inserto en el mercado de
trabajo y así contribuye con su correspondiente cuota (cotización) a su seguro
social individual. La aplicación de este modelo rápidamente se extendió a
Europa y luego a otras partes del mundo.
·
Por otro lado, en Inglaterra el régimen de seguridad social que
preconiza Beveridge, en su informe de 1942, propone la puesta en marcha de
un sistema universal de seguro social solidario y coherente con 4
características principales que se aplican a todos los ciudadanos (Aracil
et al, 1998: 183):
1.
Un sistema generalizado, que cubra al conjunto de la población
independientemente de su estatuto o de su renta.
2.
Un sistema unificado y sencillo, con una sola cotización para todos los
riesgos y de la misma cuantía para todos.
3.
Un sistema uniforme, las prestaciones son uniformes y suficientes
cualquiera que sea el nivel de renta de los interesados.
4.
Un sistema centralizado, mediante un servicio público único.
La influencia de este
modelo de solidaridad social en la posguerra fue enorme y se aplicó en
las resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo, OIT. Muchos
países (Gran Bretaña, Bélgica, Holanda, Suiza, Suecia y Dinamarca)
reformaron sus sistemas inspirándose en losprincipios de Beveridge. Además, la
política social del Estado de Bienestar debía, mediante una financiación
fiscal complementaria a las cotizaciones, conceder prestaciones familiares,
mejorar la salud pública mediante la creación de un Servicio Nacional de
Salud y contribuir al mantenimiento del empleo y prevención del desempleo
masivo.
La influencia de los conflictos internacionales y el Plan Marshall
En este proceso de
extensión de los derechos y de corrección de los efectos negativos
del mercado autorregulado, adquirieron singular importancia las fases de
conflictos bélicos entre Estados. Es a partir de la Segunda Guerra Mundial
cuando se formula el pacto o consensokeynesiano, pacto que dará origen a los
sistemas de seguridad social y de relaciones laborales vigentes desde
entonces.
El Plan Marshall, denominado oficialmente European Recovery Program o ERP, fue el principal programa de los Estados Unidos para la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial. El papel protagónico del gobierno de Estados Unidos en la reconstrucción de los países europeos de la posguerra tenía como fin, por un lado, abrir lazos comerciales con Europa y, por otro, ser la contraparte política de la influencia de la URSS en el escenario internacional (Doctrina Truman).
El Plan Marshall, denominado oficialmente European Recovery Program o ERP, fue el principal programa de los Estados Unidos para la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial. El papel protagónico del gobierno de Estados Unidos en la reconstrucción de los países europeos de la posguerra tenía como fin, por un lado, abrir lazos comerciales con Europa y, por otro, ser la contraparte política de la influencia de la URSS en el escenario internacional (Doctrina Truman).
Los recursos
económicos destinados por el Plan Marshall estimularon las áreas de la
producción y la economía de los Estados beneficiados. De acuerdo a Erik
Hobsbawm "la gigantesca generosidad de los fondos del plan Marshall
contribuyó a la modernización de todos los beneficiarios que quisieron
utilizarlos con este fin - como lo hicieron Austria y Francia - y la ayuda
norteamericana fue decisiva a la hora de acelerar la transformación de la
Alemania Occidental y Japón" (Hobsbawm, 1998: 244).
La modernización derivada del Plan Marshall estuvo ligada a una nueva forma de organización política y manejo económico. La mayoría de los gobiernos asumen que no es posible mantener una forma de organización en los mismo términos en que se organizó la sociedad hasta antes de la guerra, que se basaban en la desregulación económica propugnada por el liberalismo.
En adelante, el Estado interviene entregando servicios y beneficios, pero otorgando además una serie de mecanismos y recursos que introducen certidumbre, seguridad y control en el manejo económico. Esta forma de intervención estatal permite superar una serie de situaciones de tensión de las fases precedentes en el Estado. Al período 1950-1970, Hobsbawm lo calificó como la "Edad de Oro" por el crecimiento económico de las sociedades industriales avanzadas de laEuropa Occidental. Las políticas sociales y económicas eran el resultado de los acuerdos negociados entre el Estado, las grandes empresas capitalistas y los sindicatos para alcanzar una especie de "compromiso de clase" o "pacto social" que permitiera mantener la estabilidad y formar un Estado de Bienestar (Hobsbawm, 1998: 270).
De acuerdo a Hobsbawm
esta reestructuración del capitalismo, y el avance de
la internacionalización de la economía fueron fundamentales en la
instauración de Estados de Bienestar en Europa. Este nuevo modelo político
y económico lo definía de manera muy clara: "En lo esencial, era una
especie de matrimonio entre liberalismo económico y
socialdemocracia" (Hobsbawm, 1998: 273). En este periodo el Estado de
Bienestar se organiza adoptando la lógica dela planificación económica. Se
establecen mecanismos de regulación, se estimulan y se acepta
la organización de la sociedad civil y una serie de formas de consenso y
colaboración entre los principales actores productivos.
Para Jesús M. Gómez "la manifestación más clara de la consolidación
del Estado del bienestar en las economías capitalistas es su propia
configuración como "economías mixtas", en donde coexisten un
sector privado, en el que el mercado domina como mecanismo asignador, y un
sector público con una actividad intervencionista más o menos
intensa" (Gómez, 1995:263). Aquí se pueden diferenciar los modelos
económicos de Europa, que claramente apuestan por una presencia mayor del
Estado, y las economías de Estados Unidos y Japón, con una presencia
estatalmucho más débil.
Esping-Andersen,
citando a Therbon, plantea que para identificar a un verdadero Estado
de Bienestar se debe partir de un concepto de estructura del Estado:
"En un auténtico Estado de Bienestar por lo menos la mayoría de las
actividades rutinarias de cada día deben estar dedicadas a atender las
necesidades del bienestar social de sus hogares" (Esping - Andersen, 1993:
39). En el terreno económico, la acción fundamental fue el desarrollo del
proteccionismo que van a aplicar a todos los Estados.
Otro enfoque
conceptual para caracterizar los Estados de Bienestar es el propuesto por
Titmus - citado en la obra Esping-Andersen-, quien diferencia entre
Estados de Bienestar "residuales" e "institucionales".
"En los primeros el Estado solo asume la responsabilidad cuando ha fallado
la familia y el mercado, procura hacerse cargo de los grupos sociales
marginales o necesitados. El segundo modelo se dirige a toda la población,
es universalista y abarca un compromiso institucionalizado de protección
social" (Esping - Andersen, 1993: 40) señala el autor sueco.
La Ciudadanía y la extensión de Derechos
Las reivindicaciones
sociales que cautelan los Estados de Bienestar y su implementación según
el sistema político del gobierno de turno en Europa, se explican en las
conferencias "Ciudadanía y Clase Social" del sociólogo Thomas
Humphrey Marshall, pronunciadas en Cambridge en 1950 (Marshall, 1997:
302). En ellas, el autor analiza la génesis y repercusiones de las
políticas sociales implementadas en la Europa de la post-guerra, a través del
concepto de "ciudadanía" y los derechos civiles, sociales y
políticos asociados a esta.
Estos tres tipos de
derechos ciudadanos de carácter universal, que fueron establecidos
de forma cronológicamente diferenciada en distintas etapas de la historia
de los países europeos:
1.
Derechos civiles: Agrupan al conjunto de libertades individuales (de
palabra, de pensamiento, de culto). Se incluyen el derecho de propiedad,
de establecer contratos y el acceso a la justicia. El siglo XVIII fue el
periodo histórico en que emergió el proceso deafirmación de estos derechos,
dando origen a diversas instituciones, como los tribunales de justicia.
2.
Derechos políticos: Esta es la ampliación de los derechos civiles al
derecho a voto sin limitación de clase (sufragio universal) y la
posibilidad ocupar cargos públicos. Se expresan institucionalmente en los
parlamentos, los gobiernos estaduales y locales, y los partidospolíticos. Fue
durante el siglo XIX donde se instauró de manera generalizada la
extensión de los derechos políticos.
3.
Derechos sociales: Este conjunto de derechos incluye desde el derecho a
un mínimo de bienestar y seguridad económica, hasta el derecho a compartir
plenamente el patrimonio social y a vivir como un ser civilizado, de
acuerdo con los patrones vigentes en la sociedad.Las instituciones más estrechamente
vinculadas con este tipo de derechos son el sistema educacional y los
servicios sociales. El siglo XX fue el periodo por excelencia de
extensión de estos derechos. Entre estos, Marshall incluye aquellos que
tienen los trabajadores para ser protegidos de las enfermedades y
accidentes del trabajo, a tener una vivienda y una jubilación,
mutualidades de previsión, ayudas a vivienda, y políticas de pleno
empleo.
La "ciudadanía
social" es una idea central de este modelo señalado por Marshall, en el
que "los derechos sociales en su forma moderna suponen la invasión
del contrato por el estatus, la subordinación del precio de mercado a la
justicia social, la sustitución de la libre negociación por la declaración
de derechos" (Marshall, 1997:335). Desde esta perspectiva, la ciudadanía
ya no sólo se aborda desde los presupuestos de los derechos civiles y de
los derechos políticos sino que, además, incluye la categoría de los
"Derechos socioeconómicos" para todos los sujetos que componen
la sociedad.
En este sentido
Kymlicka y Norman legitiman la propuesta de Marshall en cuanto al rol que
debe cumplir el Estado de Bienestar como ente cautelador de los derechos
sociales del ciudadano: "para Marshall, la más plena expresión de la
ciudadana requiere un Estado de Bienestarliberal/democrático. Al garantizar a
todos los derechos civiles, políticos y sociales, este Estado asegura que
cada integrante de la sociedad se sienta como un miembro pleno, capaz de
participar y de disfrutar de la vida en común" (Kymlicka y Norman,
1997: 7).
De este modo, el concepto de ciudadanía redefine la relación
Estado-sociedad y además permite establecer vínculos individuales entre
sectores sociales y el Estado. Se exige el compromiso del sujeto de
involucrase con la esfera pública y una serie de obligaciones expresada por
ejemplo en la participación en los procesos de movilización impulsados por
el Estado vinculados a la defensa nacional, en la tributación y el
sufragio, rasgos que caracterizan las democracias inspiradas en principios
liberales, pero ahora con intervención directa del Estado como facilitador de
derechos ciudadanos.
Formación Estado de
Bienestar en Europa y Estados Unidos
Un recorrido por el
proceso histórico de formación y consolidación del Estado de Bienestar en Europa
y Estados Unidos es útil para apreciar la transformación paulatina desde
Estados liberales a Estado de Bienestar:
1.
En el Reino Unido el paso de un Estado liberal a uno de Bienestar sucede
a principios del siglo XX, con el desarrollo del Partido Laborista
(Navarro et al, 2002: 7). En este periodo el movimiento obrero se convierte en
una fuerza parlamentaria importante, ya que en 1908 se crea un sistema de
pensiones para ancianos pobres seguida de un seguro de enfermedad y de paro de
carácter obligatoria para determinados obreros. Durante la Segunda Guerra
Mundial se presentan los informes Beveridge al Parlamento que darán lugar a la
moderna concepción de la seguridad social.
2.
Alemania es uno de los primeros países europeos en que un régimen
autoritario se anticipa a las exigencias del movimiento obrero y adopta planes
de seguridad social obligatoria antes de 1900. Los tres pilares de su política
social, fueron las leyes implantadas por el Canciller Bismarck previamente
mencionadas. En 1911 estas tres leyes se unifican y extienden en el código de
seguros sociales. Estas reformas formaron la base del Estado de Bienestar que se
extendió en Europa y que se mantiene con pequeñas modificaciones hasta hoy.
3.
Suecia ha constituido el modelo de Estado y de sociedad de bienestar por
excelencia, pero su desarrollo ha sido reciente, ya que se inicia cuando llegan
los socialdemócratas al poder en 1932. Se sientan las bases para un compromiso
estable entre trabajo y capital, el pleno empleo ha funcionado como una especie
de religión estatal y se da un papel central a las políticas activas del
mercado de trabajo. Las prestaciones de la seguridad social se definen en los
años cincuenta como universales y obligatorias.
4.
En Estados Unidos la introducción de políticas de seguridad social se
producen tras la crisis de 1929. Se apoya el establecimiento de una legislación
social y Roosevelt introduce su política del New Deal que se
distingue en dos etapas. En la primera se adoptan medidas de asistencia social
a desempleados y la intervención estatal en la economía para estimular la
demanda. En la segunda etapa (1935) se fomentan dos pilares: la ley de
seguridad social (pensiones privadas de vejez y desempleo) y la ley de
relaciones de trabajo que reconoce los derechos de sindicación y negociación
colectiva. Pero en Estados Unidos no se ha establecido nunca un sistema
nacional de seguro médico universal, tema que fue tratado en el documental
Sicko (2007) del director norteamericano Michael Moore y que también constituyó
la gran novedad del programa del Presidente Barack Obama en cuanto a seguridad
social propuesto para su actual gobierno.
En esta fase, las
instituciones democráticas se hacen cargo de responsabilidades económicas y
sociales de gran envergadura, lo que quizás sea la mayor transformación de su
desarrollo institucional. El aspecto más significativo que asume el Estado se
relaciona con la función "coordinadora" respecto del conjunto de la
sociedad. Por medio de las políticas públicas y la planificación económica,
coordina las acciones de los agentes económicos, el mercado laboral y los
individuos para generar cohesión social.
Las herramientas
características que utilizan estos nuevos Estados para entregar garantías
sociales mínimas, son la intervención en la economía con el objetivo de lograr
el pleno empleo y el desarrollo de las políticas de seguridad social. A este
objetivo se añade la reducción de la desigualdad económica o la redistribución
de la renta, instrumentalizada por medio del sistema impositivo y los gastos
sociales.
Según Gómez, la fase
de consolidación del Estado de Bienestar transcurre después de la Segunda
Guerra Mundial"(...) así, tras 1945, las naciones que se reconstruyen y
los vencedores son ya Estados reguladores e intervencionistas, sustentados en
un pacto social, el cual, en la mayoría de los casos, cuenta con un reflejo
constitucional, más o menos explícito" (Gómez, 1995: 263). Este periodo
viene marcado por las experiencias previas del desempleo masivo de la crisis
del 29, por las tensiones entre las clases sociales y por las experiencias de
fascismo y comunismo en Europa. Ahora emergen las rivalidades imperialistas
entre las grandes potencias (Estados Unidos, URSS, las dos Alemania y, Reino
Unido) que paulatinamente se irán radicalizando hasta configurar el mundo
bipolar de la guerra fría. Entra en crisis la misma economía de equilibrio
liberal y se abre la idea de que la crisis sólo es superable mediante la
intervención directa del Estado en la economía.
El Consenso del Estado de Bienestar Keynesiano
Tras la Segunda
Guerra Mundial, el capitalismo se reconstruye de la mano de la democracia en
forma consensuada. Pero, que para que se haya producido esta compatibilidad
entre el capitalismo y la democracia, han tenido que surgir y desarrollarse dos
principios mediadores: por una parte, los partidos políticos de masas y la
competencia entre partidos y, por otra parte, el desarrollo de modelos
económicos de corte keynesiano.
En este periodo, se
da una adhesión a la democracia de la izquierda no comunista, encarnada por las
tendencias socialdemócratas, las que se articulan en partidos de masas. Los
partidos socialdemócratas fueron quienes inicialmente promueven la política
social y la política de protección implementada por los distintos Estados de
Bienestar. La conflictividad entre partidos se reduce siguiendo la forma de
cooperación política que redunda en gobiernos de coalición nacional. Los
partidos socialistas van a influir en la acomodación del movimiento obrero a
los nuevos objetivos de la política gubernamental y el mismo sistema
socioeconómico genera mecanismos para encauzar luchas de clases del proletariado
de forma institucionalizada (corporativismo), legitimando el Estado social en
un sistema económico capitalista.
Así el Estado de
Bienestar Keynesiano se constituye en la forma característica del Estado en las
economías capitalistas industriales, y se presenta y se legitima como una
formulación de un nuevo contrato social. Como plantea Bobbio:
La revolución
keynesiana, por fin, ha conducido a la liquidación de la política del laissez
faire y al nacimiento de una nueva política económica basada esencialmente
en la intervención sistemática del Estado, al que se
asigna un papel económico central. A él concierne, en efecto, la tarea de ejercer una función directiva sobre la
propensión al consumo a través del instrumento fiscal, la
socialización de las inversiones y la política del pleno empleo.(Bobbio, 2002: 5)
De esta manera, con
el papel que asume el Estado para garantizar el pleno empleo evitando las
crisis cíclicas del capitalismo y redistribuyendo riqueza, se consigue la
ecuación keynesiana: compaginar la justicia social con la acumulación de
capital. Donde sea compatible el crecimiento económico, el reparto equitativo
de los resultados de ese crecimiento, la acumulación de capital y la
legitimación del sistema.
Desde el estructural
funcionalismo, dominante durante los años 50 y 60, se sostuvo que el consenso
social que generaba el Estado de Bienestar contribuía a las distintas partes
del sistema social. Por medio de la integración, coordinación y armonización de
intereses, el Estado de Bienestar jugaba un papel importante en la generación
de armonía y consenso social, y constituía uno de los fundamentos del orden en
las sociedades post - industriales.
De acuerdo a
Habermas, fue la utopía de la sociedad del trabajo y la liberación del trabajo
asalariado, lo que inspiró a los movimientos obreros y que se adaptó a la forma
de Estado de Bienestar. Este tipo de organización sería heredera de los
movimientos burgueses de emancipación y del Estado democrático. Por medio de
los mecanismos de la democracia el Estado buscaría apaciguar los antagonismos
de clases y a la vez proteger el crecimiento natural capitalista.
Análisis de los Estado de Bienestar Período Postguerra
Durante los años
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, entre 1945 y 1950, el Estado de
Bienestar se convirtió en una realidad institucionalizada en la mayor parte de
los países capitalistas occidentales. La forma de institucionalización que se
adopta para el Estado de Bienestar en cada país, viene marcada por las
relaciones entre las fuerzas sociales en acción, por las fuerzas políticas que
lideran el proceso y por las normas institucionales puestas en marcha antes y
durante la guerra.
Gøsta Esping-Andersen
propone distinguir tres regímenes del Estado de Bienestar a partir de las diferencias internacionales que encuentra en la calidad y
condiciones de los derechos sociales, en la estratificación
social del bienestar y en la relación existente entre el Estado, el mercado
y la familia (Esping Andersen, 1993: 50).
Estado de Bienestar
liberal: En este modelo predominan ayudas solo a los más pobres, las
transferencias o seguros sociales son focalizados; el Estado estimula al
mercado en el campo del bienestar. Los ejemplos son Estados Unidos,
Canadá, Australia y Gran Bretaña que gastaba menos en la Seguridad Social que
la gran mayoría de países europeos (Kohl, 1981). Las reglas para estos derechos
son estrictas y a menudo está asociadas a un estigma (indigencia, grupos
étnicos, cesantía, sectores vulnerables).
Estado de Bienestar
conservador/corporativista: En estos modelos de bienestar predomina la
conservación de las diferencias de status; por lo que los derechos están
vinculados a la clase social. Este modelo fue implementado en países como
Alemania, Austria, Francia o Italia. Este corporativismo fue subsumido bajo una
estructura estatal perfectamente preparada para desplazar al mercado como
proveedor de bienestar social; de ahí que los seguros particulares y los
beneficios adicionales en el empleo jugaran un papel marginal. Estos Estados
están fuertemente involucrados con la iglesia y por eso el interés por
conservar la familia tradicional. La seguridad social suele excluir a las
mujeres que no trabajan y los subsidios familiares estimulan la maternidad. Los
centros de día y otros servicios de ayuda familiar similares están claramente
subdesarrollados; el principio de la "subsidiaridad" sirve para
destacar que el Estado intervendrá solamente cuando se acabe la capacidad de la
familia para atender a sus miembros.
Estado de Bienestar
socialdemócrata: En este Estado de Bienestar, el principio de universalización y de des
mercantilización de los derechos sociales se han extendido también a las nuevas
clases medias; la política de emancipación se dirige tanto al mercado como a la
familia tradicional. En este régimen es necesario que se produzca una fusión
entre bienestar social y pleno empleo. Suecia y los demás países nórdicos
serían los ejemplos de regímenes socialdemócratas. Más que aceptar el dualismo
entre Estado y mercado y entre la clase obrera y las nuevas clases medias,
buscan un Estado de Bienestar que promoviera una igualdad en los estándares más
elevados, no una igualdad en las necesidades mínimas.
Problemas y crisis del Estado de Bienestar
Si bien en el
análisis de los Estados de Bienestar modernos que presenta Esping-Andersen, se
puede apreciar el efecto redistributivo de carácter igualador, que los Estados
de Bienestar generan en la estratificación social y el mercado de trabajo, su
viabilidad financiera, legitimidad social transversal y permanencia en el
tiempo se verían amenazadas.
El crecimiento
económico sostenido y el pleno empleo que se había logrado en la mayor parte de
los países occidentales desde los años cincuenta, a partir de los años setenta
empiezan a disminuir de forma repentina. Con esto comienza un proceso de
desbaratamiento del modelo de desarrollo del Estado de Bienestar Keynesiano.
Paralelamente, aumentan los requerimientos de prestaciones hacia el Estado y
disminuyen los cotizantes al sistema de seguridad social. La crisis se verá
agudizada por la subida del precio del petróleo que produce una contracción
económica en gran parte de los países de Europa.
Como efecto
contracíclico se genera una absorción de la mano de obra en la actividad
industrial lo que redunda en una sobreproducción que previamente se paliaba con
comercio internacional. La crisis internacional impide eso y agudiza la
sobreproducción. Se empieza a producir una crisis significativa que se
manifiesta en distintas esferas:
1.
El trabajo a tiempo indefinido es reemplazado por la flexibilidad
laboral.
2.
Se modifican las relaciones contractuales en el empleo público.
3.
Traspaso de actividades públicas al sector privado.
4.
Los gastos del Estado tienden a incrementarse más rápidamente que los
medios para financiarlos.
Surgen múltiples
críticas, principalmente de sectores de la nueva derecha neoliberal, que
proponen desmantelar las instituciones de protección social implementadas por
el Estado de Bienestar, disminuir el gasto público, bajar los impuestos y
retomar un camino hacia un desarrollo de la economía autor regulada.
El Estado de
Bienestar se ha convertido en una matriz que estructura la sociedad; define sus
contornos y ha acercado a las clases sociales, hacia una universalización del
status de clase media. Este hecho ha sido explicado por Minc, quien plantea
que: "durante diez años, los sociólogos de todo tipo han venido
profetizando la irrupción de las clases medias y con ellas de la igualdad.
Daban por sentada la eficacia de la máquina igualitaria ignorando sus
disfunciones y sus límites. La clase media existe, pero más allá de las
apariencias de identidad, ¿encarna la igualdad?" (Minc, 1989:75). Como
el mismo Esping-Andersen advierte, las mismas políticas de redistribución de la
riqueza presentarían problemas de legitimidad en las esferas sociales menos
vulnerables ya que "finalmente, cualquier programa para igualar
drásticamente los ingresos choca, sin duda, con gran hostilidad entre la
clientela de la clase media. Por estas razones, resultaría que el crecimiento
de las nuevas clases medias abortaría el proyecto socialdemócrata y reforzaría
una forma liberal de Estado de Bienestar" (Esping- Andersen,
1993: 53)
El problema se
agudiza aún más en los Estados de Bienestar de carácter universalista, en los
que nadie -ni siquiera los sectores más pudientes- es excluido. La extensión de
los derechos sociales de los ciudadanos a "derechos socioeconómicos"
para todos los sujetos que componen la sociedad y que materializan en la
categoría universal de "ciudadanía social" mantiene y reproduce la
desigualdad pues las clases medias se benefician del Estado de Bienestar, tanto
o más que los menos aventajados.
El ataque de la
derecha consiste en señalar que la crisis económica es consecuencia de una mala
gestión fiscal, de un exceso de recursos que concentra el Estado y de ser un
obstáculo para la libre economía. Estos cuestionamientos provienen de los
sectores neoliberales, encabezados por Hayek y Friedman. Según estos autores,
la competitividad en el mercado sería, el mejor, o el menos malo, de los
posibles modos de regulación. Según Hayek, el mercado es "el sistema que
permite asegurar de la mejor manera posible la movilización de las
informaciones, conocimientos y competencias necesarias para la regulación del
sistema social." (Hayek, 1960: 22).
Esta ideología
desaprueba ciertas tendencias del Estado del bienestar, ante todo la
"cruzada" por la igualdad social. La igualdad material y la
libertad serían antitéticas y, como Friedman ha declarado "no se
puede ser al mismo tiempo un igualitario y un liberal" (Friedman,
1966: 195). En el centro de la argumentación neoliberal está la idea de que en
el Estado moderno coexisten en realidad dos Estados: un Estado de Derecho,
guardián de la democracia y garante de las libertades esenciales, y un Estado
intervencionista que destruye esas libertades. Sería necesario, en
consecuencia, reducir o suprimir el segundo para conservar el primero.
Surge además otro
diagnostico crítico desarrollado por la izquierda socialista. Estos sectores
plantean que la estructura institucional del Estado de Bienestar no permite
alterar la distribución del ingreso entre las clases sociales. La organización
del trabajo y los sistemas de seguridad social no eliminarían las causas que
producen las situaciones de inseguridad, sino que más bien se concentran en los
resultados. Concretamente no eliminan las causas de los accidentes laborales,
el desempleo, o la organización del mundo urbano, sino que tiende a generar
compensaciones por las consecuencias de esos eventos. Los Estados de Bienestar
lo que harían es encubrir por medio de la seguridad social las desigualdades
sociales, no terminando con ellas, sino legitimándolas en el sistema.
Para los sectores de
izquierda más dura, el Estado de Bienestar ejercía un notorio control político
e ideológico legitimador del capitalismo y de la moral burguesa, que promueve
concepciones que generan efectos negativos en la lucha social y la conciencia
de clase. Desde la Escuela de Frankfurt, Herbert Marcuse plantea que producto
de la hegemonía de la racionalidad tecnológica, instrumentalizada como sistema
de dominio, en el Estado de Bienestar el individuo ha sido anulado por la
sociedad, del mismo modo que se imposibilita un cambio cualitativo que origine
nuevas formas de existencia más humanas. La configuración de la
"unidimensionalidad" del sujeto en las sociedades modernas es un
proceso que se desarrolla en todos los planos de la vida social.
De este proceso
propio de las sociedades del capitalismo avanzado Marcuse evidencia dos nuevos
aspectos de dominación, control y represión social:
[...] la asimilación
de las fuerzas y de los intereses de oposición en un sistema al que se oponían en las etapas anteriores del capitalismo, y la
administración y la movilización metódicas de los
instintos humanos, lo que hace así socialmente manejables y utilizables a elementos explosivos y «antisociales» del inconsciente. (Marcuse, 1985: 7)
Para Marcuse la
sociedad capitalista actual es capaz de asimilar cualquier forma de oposición
que surja al interior de sí misma, y por tanto no existe ningún movimiento
individual ni colectivo capaz de oponérsele o de socavar sus raíces
socioeconómicas. El sistema capitalista ha generado a través de los Estados de
Bienestar una intervención que mejora el nivel de vida de los obreros, pero eso
no cambiaría su condición de explotados.
Además, de acuerdo a
esta crítica, el Estado de Bienestar difunde una imagen falsa de dos
esferas que se muestran absolutamente disociadas. Por un lado la esfera
económica y productiva dependiente de la acción de los planificadores y
técnicos y la esfera de la ciudadanía y del sistema político. Por ende el
concepto de seguridad social tiende simplemente a hacer hincapié en los
derechos sociales de ciudadanía y no en los derechos de los trabajadores de
participar en la gestión económica o la gestión productiva.
Vigencia y
funcionamiento del Estado de Bienestar en la actualidad
El fenómeno de la
globalización ha significado una redefinición de los roles y el alcance de los
Estados por lo que resulta pertinente preguntarse por los elementos propios del
Estado de Bienestar que persisten en la actualidad, y si es que es posible y
viable, dadas las actuales condiciones económicas internacionales, repensar
nuevas formas de Estados benefactores.
Desde inicios de los
80 hasta la actualidad, hubo un cambio en el consenso en torno al rol del
Estado en las políticas económicas en los países capitalistas, pasando de un
modelo keynesiano de Estado de bienestar hacia un capitalismo post industrial
estructurado por políticas neoliberales.
Este cambio de
orientación se ha visto acentuado por el fenómeno de la actual globalización
que básicamente consiste en un fenómeno de "penetración o interpenetración
de mercados, especialmente de tipo financiero por un lado y de comunicación e
información, por otro, que atraviesan las sociedades estatal-nacionales" (Garretón,
2007:19).
Esta nueva realidad
determina fuertemente la capacidad de control que pueda establecer el Estado
frente a la economía. Tal como afirma Castells, "no hay, hoy por hoy,
control o regulación de los flujos globales de capital (salvo de forma limitada
o coyuntural), lo que convierte a todas las economías en dependientes del
comportamiento de los valores de sus empresas, acciones y obligaciones en los
mercados financieros" (Castells, 2005:16). De acuerdo al autor esta
pérdida de regulación estatal, se ve acentuada además por:
[...] la creciente
importancia del comercio internacional en el crecimiento económico, el aumento
considerable de la inversión extranjera directa, la globalización de una parte
de la producción de bienes y servicios en torno a empresas multinacionales y a
sus redes auxiliares, la interpenetración internacional de mercados de bienes y
servicios, la formación de un mercado global de trabajadores de especial
cualificación y la importancia dentro de la migraciones internacionales de mano
de obra desplazada por las crisis económicas hacia zonas con mayores
oportunidades de empleo y progreso. (Castells, 2005:17)
De este modo, la
globalización vació a los estados de poder de decisión sobre el destino de los
países y el tipo de desarrollo que desean tener. En ese sentido
[...] la
globalización operó una verdadera transferencia de poder de decisión sobre los
rumbos del desarrollo político y económico desde los países hacia instancias
multilaterales ajenas, distantes y nada democráticas como el FMI, BM y OMC,
cuando no directamente hacia los que reparten las cartas a nivel de mercado:
los grandes conglomerados económico - financieros. (Grzybowski, 2004: 51)
A partir de 19811, el modelo de
desarrollo económico predominante y hegemónico a nivel mundial es el
neoliberalismo. El neoliberalismo fue asumido como una ideología absolutamente
opuesta a las antiguas concepciones keynesianas, o en el caso de América Latina
a las posturas desarrollistas. Este modelo económico conjuga elementos como la
innovación empresarial, inversión privada (nacional y extranjera) e
incorporación de tecnologías en los procesos productivos, dando forma a una
matriz socio-económica donde el Estado asume un rol de mero coordinador y
facilitador entre los agentes económicos y la sociedad, dejando al mercado como
el principal agente de producción y distribución de la riqueza, así como
también se le asigna a los privados el papel de principal proveedor de bienes y
motor del mercado laboral.
El neoliberalismo
impuso su pensamiento único en la globalización económica, e incluso en el
mundo académico. Surgen tesis neoconservadoras como "El fin de la
historia" de Fukuyama (1994) que significaba el triunfo ideológico
del liberalismo económico por sobre el pensamiento socialista, apuntalando el
mercado como un mecanismo efectivo de regulación que fomenta una cultura global
de consumo y en la democracia liberal como la única forma de organización
política capaz de equilibrar las aspiraciones individuales y colectivas de
libertad con el poder del Estado.
También se levantan
posturas posmodernas, como la de Lipovetsky (2003) que profetizaba que las
sociedades de fines del siglo XX y comienzos del XXI entraban en "La
era del vacío" donde se enfatiza los comportamientos
individualistas o narcisistas, que determinan un esquema simplista de
costo-beneficio, reemplazando la categoría de "logro", que entraña
necesariamente perseverancia y dedicación, por la de "triunfo rápido"
y donde el Estado, como propuesta colectiva de desarrollo, tiene un papel
residual y está totalmente jibarizado por el mercado y el consumo irreflexivo.
Bajo este escenario
resulta complejo pensar un retorno del Estado como principal agente productivo
y generador de bienes y servicios, que sustente políticas universalistas y que
garantice los derechos civiles sociales y políticos que proponía Marshall. Sin
embargo, las políticas impulsadas por el consenso de Washington -enmarcadas en
una tendencia liberal en la cual se recomienda a los Estados dejar al mercado
actual libremente en el marco de reglas de libre competencia- se han visto
fuertemente cuestionadas durante los últimos años, entre otras cosas por su
incapacidad de superar la pobreza, la exclusión y por aumentar la desigualdad
social. Esto ha impulsado en muchos casos el retorno del Estado como agente
interventor, para paliar la exclusión generada por el neoliberalismo y fomentar
la cohesión social.
Un claro ejemplo de
esta tendencia que le da un impulso al Estado en la esfera global ha sido la
crisis económica mundial 2008-2010, en que debido a una grave crisis crediticia
e hipotecaria, el gobierno estadounidense tuvo que inyectar 700 mil millones de
dólares a la banca privada. Esta situación puso de manifiesto que los Estados
siguen siendo los garantes del funcionamiento de la economía de mercado, y que
por tanto, a diferencia de lo planteado por las corrientes neoliberales, hasta
hoy cumple un rol fundamental en la economía global.
Se puede ver entonces
que en el escenario actual si bien se han manifestado algunos elementos que dan
cuenta de que el Estado aún actúa como una de las más importantes estructuras
sociales y de las que goza de mayor confiabilidad, también coexiste con una
clara propensión de los Estados a debilitarse ante los cambios que han traído
aparejada la globalización y que muchas de las características que lo inscriben
dentro de la categoría de "de Bienestar" han sido desmanteladas con
las privatizaciones, externalizarían de servicios y subcontrataciones de
empresas y servicios que antes otorgaban los Estados y que ahora deben costear
todos, o gran parte, de los ciudadanos.
Es de esperar, que
pese a las dificultades que actualmente tienen los Estados para ejercer un
control efectivo sobre las actividades económicas en los países, y la hegemonía
neoliberal en el sistema mundial, las sociedades sean capaces de
resguardar los derechos los derechos políticos y sociales que se promovieron en
los tiempos del Estado de Bienestar. Es importante que se reconozca en este
tipo de Estados, más allá de su éxito o su fracaso, una instancia que permitió
mejorar la calidad de vida de muchas personas y otorgar participación política
a sectores excluidos, así como avanzar hacia una modernización más igualitaria.
Las nociones de derechos sociales, civiles y políticos, que se instalaron en
este período, no sólo forman parte de un itinerario de Estados Benefactores,
sino que son imprescindibles para el desarrollo y funcionamiento de todos los sistemas
que se consideran democráticos.
Notas
(1) El Muro de
Berlín cayó en la noche del jueves 9 de noviembre de 1989. Este evento marco el
fracaso simbólico de los "socialismos reales" en Europa y el
triunfo de la economía capitalista de corte neoliberal encabezada difundida al
resto del mundo por EEUU.
Referencias
Bibliograficas
1.
Aracil, R.; Oliver, J.; Segura, A. (1998) El mundo actual: de la
Segunda Guerra Mundial a nuestros días. Barcelona: Edicions Univers.
2.
Bilbao, A. (1990). La lógica del Estado de bienestar y la lógica
de su crítica: Keynes y Misses, en Papers, N 34, Universitat Autonoma
de Barcelona.